“免费公交”听起来像是一份完美的社会礼物——它促进公平、鼓励绿色出行，甚至可能缓解拥堵。它是解决城市病的良药，还是制造新问题的口号？为何鲜有大型城市能够成功推行？
在全球最大都市纽约，新市长佐兰·曼达尼（Zohran Mamdani）正力推此项政策，我们特别邀请了罗淑莉教授。她将基于全球案例，指出其中容易被忽视的陷阱与更可行的路径。
罗淑莉
香港中文大学（深圳）人文社科学院助理教授。其主要研究方向为交通政策与城市分析，特别关注城市交通公平性及大数据在城市研究中的应用。相关成果发表于《Transport Policy》、《Journal of Transport Geography》等领域内权威期刊。
一、政策初衷与实施现状
曼达尼的竞选海报
Q：请谈谈推行免费公交措施的主要动机是什么？
A：目前全球已有百余城市在不同阶段试行过免费公交。其主要动机包括：作为公共服务的普惠性举措，降低出行门槛，尤其惠及弱势与低收入人群。
提升公共交通的相对吸引力，期望在一定程度上缓解拥堵与停车压力；并以机会可达平等促进社会融合。从出行方式选择的“市场”角度看，当公共交通的综合效用（价格—服务）提高后，确有可能吸引部分出行向公交转移。不过，实际效果因城市规模、供给能力与配套政策而异。
Q：截至目前，有哪些地方实施了免费公交的政策？
A：目前在所有实施免费公交的100多个城市里，大部分都是中小型城市。而且大部分可能围绕在校园设施周边，因为大部分校园巴士可能会实行免费制，或者在一些旅游景点附近。
有一个案例，我记得是爱沙尼亚的一个城市（编者注：爱沙尼亚首都 塔林），可能是中型城市，但它可能有一些其他税收政策来支持。
二、潜在问题与效果悖论
曼达尼在公交车上向选民宣传免费公交政策
Q：那么在大型城市推行免费公交可能会遇到哪些问题？
A：第一，财政可持续性。免费公交毕竟用的是政府同一个资金池里的钱，比如税收收入。如果我把这五亿甚至更多的钱给到免费公交，那势必要缩减其他方面的开支。这对于那些不坐公交的人，他们可能是税收的主要贡献者，肯定会造成一定的担忧。
第二，对小汽车出行的吸引弹性相对有限。很多研究已经表明，相比于油价调控或出行限制，免费公交对于吸引小汽车车主转乘公交的吸引力其实是有限的。
第三，供给侧匹配。如果运力、路权与运营效率未同步提升，客流上升可能带来拥挤与可靠性下降，影响出行体验。
Q： 那么研究显示，选择免费公交出行的主要是哪些人呢？
A：研究已经做过分析了，当实施免费公交后，整体的公共交通客流量肯定会大幅增加，可能提升20%到30%，但其中来自私家车向公交的净转移占比通常不高。新增客流更多来源于原来既不坐车也不开车的人，也就是原本采用步行和骑行的人。原来他们可能觉得两三公里的距离就走走路或骑骑车，现在有免费公交了，就会选择坐公交，因为更节省时间又没有开支。这就导致原来绿色环保又健康的出行方式，变成了乘坐公交。这其实产生了一些非必要的出行。
Q：这是否可能反而增加碳排放？
A：存在不确定性。一方面若汽车→公交的转移与上座率提升、车队低碳化同步推进，可能实现净减排。但另一方面若步行/骑行→公交的替代与额外出行增加占主导，则可能抵消减排效果。比如这会造成无意义的出行，甚至可能激励一部分人进行无目的的出行。还有一部分人是进行了更多必要性的出行，比如买菜、访友都坐公交。原来可能一周只出行两三次，有了免费公交后，可能会出行四五次。
所以从整体发展来看，虽然公交客流量增加了，但它对环境碳排放的影响，以及对公共设施承载力的压力，到底能不能真正减少出行方式的碳排放，或者减少道路拥堵量，其实是要打一个问号的。
三、学术批评与可行路径
纽约大都会运输署CEO批评曼达尼的免费公交政策
Q：所以学术界不赞成免费公交的主要理由有哪些？
A：更准确地说，学界对“全面、永久免费”持审慎态度，关键在于激励相容与长期可持续性。
多数公交系统已享受财政补贴，若完全免费而缺少与服务质量挂钩的绩效机制，运营主体可能缺乏持续优化线路与提升服务的动力；在需求大幅增长而供给与维护投入未同步时，易出现拥挤、延误与体验下降，甚至导致客流“先升后回落”。此外，需关注资金来源的稳定性、对更环保方式转型的净效果，以及与治安与秩序维护的配套治理。乘客角度看支持度往往较高，但从系统效率与财政可行性看，仍需审慎设计。
纽约街头的流浪汉 @视觉中国
Q：那对于推行此类政策，您有什么建议？
A：我自己比较赞成“小范围—循证—可退可进”的路径。比如美国首都华盛顿特区的免费公交服务则仅限于环线（DC Circulator）。可以采取优先在特定人群（低收入、学生、老年与残障群体）、特定时段（谷时、换乘接驳）或特定区域（校园周边、旅游区、拥堵走廊）试点，并与公交优先（专用道、信号优先）、运力扩容与信息服务优化同步推进。
财政补贴建议与绩效指标挂钩（如准点率、客密度、乘客满意度、安全事件率、单位客公里补贴强度）。评估方面可采用DID、合成控制等方法，关注方式分担率、出行强度、拥堵指数、服务可靠性、财政缺口与单位客公里碳排等关键指标，据此动态优化政策。
一个左翼智库的民调显示，72%的纽约选民支持免费公交。 数据： Data For Progress
Q：免费公交政策对选举可能产生怎样的影响？
A：影响取决于选民结构与政策设计。相比“一刀切”全面免费，针对人群、时段与区域的“精准免费”，更易在公平与效率之间取得平衡，并可与人口吸引、商圈活力与税基扩大等经济目标相结合，提高政策可接受度与可持续性。关键是以数据证明其财政与社会效益的可行性，而非仅停留在口号层面。
特别感谢 | 罗淑莉 教授
采访者 | 杨骐瑜、游剀琪
排版 | 钟子清、吴镝
合作 | 城市研究与治理学会
发布 | 港中大（深圳）全球研究学会
